ВЫНЕСЕНИЕ ПРОКУРОРОМ ПОСТАНОВЛЕНИЯ О ВОЗБУЖДЕНИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНВРУШЕНИИ (ПРОБЛЕМНЫЙ АСПЕКТ)
Кузнецов М.П. Студент 4 курса
Института Прокуратуры УрГЮА (Екатеринбург)
«Уяснение правовой природы постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении имеет не только теоретическое, но и важное прикладное значение. Выработка научно обоснованной позиции по этому вопросу способствовала бы дальнейшему формированию административного законодательства и определению оптимального места прокурора в административном процессе.»
Полномочия прокурора в сфере административной юрисдикции определены Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а также Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Ч.1 ст. 25 ФЗ «О прокуратуре» определяет: «Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении». Однако принятый 20 декабря 2001 года Кодекс об административных правонарушениях РФ вступил в некоторые противоречия с ФЗ «О прокуратуре РФ» и создал некоторые сложности при вынесении прокурором данного постановления:
1.
Предоставляя прокурору право выносить постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, КоАП РФ, а именно ст. 28.4 вступила в противоречия с положениями ч. 2 ст. 22, ч. 1 ст. 25 и ч. 3 ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ»
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях фактически вывел из оборота пункт 1 ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которым прокурор наделен полномочиями возбуждать производство по делу об административном правонарушении только в отношении должностных лиц. «Дело в том, что ст. 28.4 КоАП РФ, то есть норма специального закона, принятого значительно позже, чем ст. 25 Закона о прокуратуре, позволяет прокурору выносить постановления о любом выявленном в ходе надзорной проверки факте административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена Кодексом либо законом соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом закон не ограничивает прокурора и кругом привлекаемых к ответственности персоналий, то есть процедура административного преследования может быть инициирована прокурором в отношении как должностных лиц, так и граждан и юридических лиц.»
2.
Вторая сложность, возникающая при вынесении постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, состоит в определении круга лиц, полномочных выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.
В отличии от ч.6 ст.37 УПК РФ, где определено, что полномочия прокурора, предусмотренные статьей 37 УПК, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами, КоАП РФ такого положения не содержит. Означает ли это, что постановление о возбуждении производства об административном правонарушении может выносить только прокурор? Для ответа на вопрос обратимся к системному толкованию ст. 25.11 КоАП РФ, ч.1 ст.25 и ч.1ст.54 ФЗ «О прокуратуре». Проведём сопоставление указанных статей:
Статья 25.11. КоАП РФ
1. Прокурор в пределах своих полномочий вправе:
1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
Статья 25. ФЗ «Опрокуратуре»
1. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
Статья 54. ФЗ «О прокуратуре»
Содержащиеся в настоящем Федеральном законе наименования обозначают:
прокурор (в пункте 3 статьи 1, статье 3, пунктах 3 и 4 статьи 4, пунктах 1 и 2 статьи 5, статьях 6, 7 и 10, пункте 1 статьи 22, статьях 25 и 27, пункте 1 статьи 30, статье 31, пункте 1 статьи 33, статье 34, пунктах 1 - 4 статьи 35, статье 37, пункте 3 статьи 40, пунктах 1 и 5 статьи 40.1, статье 40.4, пункте 3 статьи 40.5, пункте 5 статьи 41, статье 41.1, статье 41.4, статье 42, пункте 3 статьи 43, пункте 2 статьи 43.4, пунктах 2 - 5 и 7 статьи 44, статье 45, пункте 3 статьи 46, статье 47, пунктах 1, 2, 6, 10-12 статьи 48, статье 49 настоящего Федерального закона) - Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции;
Сопоставляя положения КоПА РФ и ФЗ «О прокуратуре» приходим к следующим выводам:
1) в том случае, если постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении выносится в отношении физического лица или юридического, то выносить его может только прокурор, поскольку КоАП РФ не предоставляет такого права иным лицам, и не содержит отсылки к ФЗ «О прокуратуре»
2) в том случае, если постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении выносится в отношении должностного лица, то выносить его может не только прокурор, но и иные лица, указанные в ст. 54 ФЗ «О прокуратуре РФ», в т.ч. и помощники прокурора.
3.
Согласно ч.1 ст. 28.4 Кодекса, прокурор отдельно уполномочен возбуждать производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 – 5.25, 5.45, 5.48, 5.52, 7.24, 12.35, 12.36, 13.11, 13.14, частями 1 и 2 ст. 14.25, ст. 15.10, частью 3 ст. 19.4, статьями 19.9 и 20.26 КоАП РФ.
При этом как отмечает К. Винокуров определение составов по которым административное производство может возбуждать только прокурор не соответствует целям прокуратуры РФ. «Прокурор, в силу своего статуса представителя надзорного органа, не относящегося к исполнительной ветви власти, не должен активно участвовать в привлечении виновных к административной ответственности. Иными словами, возможность возбуждения им производства по делу об административном правонарушении должна рассматриваться как применение полномочий компенсационного характера, когда должностное лицо соответствующего органа административной юрисдикции по тем или иным причинам не может инициировать процедуру административного преследования. В связи с этим достаточно непродуманной представляется позиция законодателя, который в семнадцати из девятнадцати перечисленных выше статей оставил прокурора один на один с правонарушителями, фактически возведя его в ранг, а точнее низвергнув до уровня должностного лица органа административной юрисдикции, уполномоченного составлять протоколы.»
4.
Следующая сложность - несовпадение формулировок, используемых в КоАП РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ».
Анализируя полномочия прокурора по возбуждению дела об административном правонарушении, автор Ломакин В.И. отмечает различия в трактовке рассматриваемых полномочий. В соответствии с ч. 2 ст. 22, ч. 1 ст. 25 и ч. 3 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и п. 1 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении. Однако, согласно ч. 4 ст. 28.1 и ст. 28.4 данного Кодекса, о возбуждении дела об административном правонарушении прокурор выносит постановление, и такое дело считается возбужденным с момента вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
По мнению Ломакина В.И. в случае возбуждения производства (если следовать терминологии Закона о прокуратуре) в виде вынесения прокурором «постановления о возбуждении производства об административном правонарушении» орган, получивший для исполнения такое постановление, должен составить протокол об административном правонарушении, так как по смыслу положений ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело считается возбужденным с момента составления документов, названных в указанной норме. Перечень таких документов является исчерпывающим. Никакие другие документы не обладают их статусом. Следовательно, к полномочиям прокурора целесообразно отнести право возбуждения дела об административном правонарушении, в связи с чем соответствующие положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях надлежит привести к единой трактовке
5.
Следующая проблема- срок вынесения постановления. Часть 1 ст. 28.5 КоАПа устанавливает, что протокол, а равно и постановление прокурора, составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Вместе с тем часть 2 этой же статьи допускает, что в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении, как и постановление прокурора, составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.
«Представляется, что прокурору нет необходимости связывать себя требованиями немедленного вынесения постановления, тем более что Кодекс не требует документально закреплять причины продления срока вынесения постановления до двух дней. Это время потребуется для составления грамотного и мотивированного документа, особенно если учесть, что сами правонарушения вскрываются, как правило, не прокурорами и их заместителями, а подчиненными им оперативными работниками.»
6.
Статья 28.7. КоАПа определяет:
1. В случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства о защите прав потребителей, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, в области налогов и сборов, таможенного дела, экспортного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте, несостоятельности (банкротства), размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.
2. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
При прочтении статьи закономерно появляется вопрос - о каком постановлении прокурора идёт речь в ч.2 ст. 28.7 КоАП РФ. Может ли проведение административного расследования, инициированное прокурором оформляться постановлением прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении? К. Винокуров отмечает, если речь идёт «о постановлении о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, то оно выполняет роль аналога протокола об административном правонарушении, а здесь говорится об определении, выносимом должностным лицом соответствующего органа административной юрисдикции. Кроме того, упоминание о немедленном, без всяких двухдневных вариантов вынесении постановления (часть 2 ст. 28.5 КоАП РФ) заставляет сомневаться в присутствии логики у законодателя. Если имеется в виду какое-то иное постановление, то его точное название и юридическое соответствие выносимому должностным лицом определению о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть четко закреплено в Кодексе.» Анализируя нормы КоАПА, затрагивающие административное расследование автор Ломакин В.И. приходит к выводу, что в данном случае прокурор выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, «которое может быть направлено в орган для проведения административного расследования либо которое может быть организовано и проведено в органах прокуратуры.» Такой вывод сделан Ломакиным В.И., исходя из анализа положений ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ, согласно им административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения;
7.
«Еще одна проблема, связанная с реализацией прокурором полномочий вынесения постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, возникла в связи с вступлением в силу с 1 сентября 2002 года Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Анализ содержания главы 25 АПК РФ в совокупности со ст. 52 этого Кодекса позволяет говорить о том, что в целенаправленном устремлении радикальных реформаторов судебной системы, со всей очевидностью нацеленном на сокращение любого присутствия прокурора в качестве равноправного участника по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, допущено грубейшее несоответствие арбитражного процессуального законодательства нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, когда прокурор, наделенный полномочиями выносить постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (причем по ст. ст. 7.24 и 15.10 КоАП РФ это вправе делать исключительно он), лишен возможности направить свое постановление в арбитражный суд для рассмотрения по существу и не может принимать участия в таком рассмотрении.» . Пленума Высшего Арбитражного Суда восполнил образовавшийся законодательный пробел в своем постановлении от 27.01.2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» , в пункте 15 которого предписывается арбитражным судам возбуждать производства на основании заявлений прокуроров с прилагаемыми к ним постановлениями о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.
В заключении отметим, что постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении является важным правовым средством органов прокуратуры РФ, и потому служит «своевременному выявлению и пресечению нарушений законности, установлению причин и условий их совершения, привлечению виновных к ответственности, позитивно воздействует на состояние законности в целом, способствует формированию в обществе правосознания, основанного на уважении к закону»