ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
Начало формирования нормативно-правовой базы для создания и функционирования некоммерческих организаций в России относится ещё к 1775 году. Именно тогда Екатериной II был принят указ об образовании частных и общественных благотворительных организаций. При этом Устав Благочиния 1782 года Екатерины II, провозглашая свободу союзов, включил в себя нормы, определяющие деятельность обществ и союзов, в состав государственного права. Как отмечает Н.П. Ануфриев, положения этого Устава основаны «главным образом на прямых заимствованиях из трактатов немецких полицеистов XVIII века»; полицейское же право, выделяемое тогда многими правоведами, являлось подотраслью государственного права.
Такой же была и направленность последующих нормативных актов, при этом публично-правовой подход, применение методов и инструментария публичного права привели к серьёзным изъянам в законодательных актах, связанных с деятельностью частных обществ. Несмотря на вышеупомянутый екатерининский указ, почти сто последующих лет общественные организации в империи легитимизировались исключительно по рескриптам императоров, вследствие чего их численность была ничтожной. Лишь во второй четверти XIX века, несмотря на преследования и жёсткие юридические ограничения, начинает расти число официально созданных благотворительных обществ. Организации, оказывающие благотворительную помощь нуждающимся, возникали в России в громадном большинстве случаев по инициативе сословных организаций, отдельных групп и отдельных лиц. Однако даже после 1850-х гг., когда темпы появления благотворительных обществ были самыми высокими, их совокупное число к 1860 г. не достигало 100. Это было связано, в первую очередь, с отсутствием закона о некоммерческих обществах, вследствие чего для учреждения даже благотворительных обществ каждый раз требовалось личное соизволение императора, что, по свидетельству официальных источников того времени, было крайне неудобно.
Во второй половине XIX в. отношение к неправительственным структурам несколько смягчилось. Согласно высочайшему рескрипту от 12 января 1862 г., право утверждать уставы обществ, кроме императора, получили десять институтов государственной власти от губернаторов до Отдельного корпуса жандармов. Наступил период ведомственно-циркулярного управления неправительственными структурами. В то же время, изменения порядка регистрации коснулось не всех видов некоммерческих организаций. Так, в вышеупомянутом рескрипте 1862 года особо указывалось: «Во изменение изъяснённого порядка, учреждение обществ для взаимного вспомоществования или с другой благотворительной целью, Высочайше предоставляю, по соглашению с подлежащими ведомствами, министру внутренних дел». В то же время, в отношении иных обществ прежний порядок «высочайшего соизволения» сохранялся, вследствие чего, например, императором Александром II в декабре 1863 г. было отклонено ходатайство об учреждении петербургского гимнастического общества.
Одной из основных проблем при создании общества была необходимость грамотно оформить ходатайство и составить устав в рамках тех требований, которые предъявляло правительство к документации легальных общественных организаций. Всякое отступление от канонов грозило неоднократной переделкой положенных документов. Представленный учредителями проект рассматривался многими правительственными учреждениями, каждое из которых могло наложить вето и потребовать доработки и переработки документа, в связи с чем утверждение бумаг порой затягивалось не на один год. Дело в том, что до 4 марта 1906 года (когда появились Временные правила об обществах и союзах) среди многочисленных российских законоположений отсутствовал один общий закон об общественных организациях; отдельные законодательные нормы были разбросаны по разным частям Свода законов.
«При изучении соответствующих частей выходившего в 90-х гг. очередного издания свода прежде всего бросается в глаза контраст между обилием и обстоятельностью норм, направленных на то, чтобы «затормозить, запретить, закрыть и пр.», и бессистемностью и неопределенностью норм «позитивного характера»», - писал известный исследователь общественных организаций дореволюционной России А.Д. Степанский. Что же касается запрещения собраний и союзов, устраиваемых без разрешения царской администрации, то этот вопрос был рассмотрен в законодательстве второй половины XIX в. достаточно детально и недвусмысленно. «Иначе обстояло дело с вопросом о разрешении обществ – тут было много неясного и неопределённого. Единственной общей нормой, говорившей о «законном утверждении обществ», оставалась … ст. 117 Устава о предупреждении и пресечении преступлений», которая «не давала вразумительного ответа на главный вопрос, где и на каких условиях можно получить разрешение на создание общества». «Таким образом, установившийся … порядок разрешения обществ в форме высочайшего утверждения, одобренного Комитетом министра устава общества основывался не на точной букве закона, а на традиции».
После проведения в жизнь либеральных реформ 1860-х годов постепенно право разрешения обществ (кроме обществ, просивших особые льготы и привилегии) перешло к соответствующим министрам: внутренних дел, народного просвещения, государственных имуществ и пр. Однако с 1896 г. ввиду многочисленных заявок на открытие обществ, поступавших в министерства, порядок разрешения некоммерческих обществ ещё более упрощается: разрешение на открытие объединений, принимавших изданные для них министерствами нормальные или примерные уставы, давала местная администрация (губернаторы, градоначальники). Иногда, чтобы ускорить процесс утверждения устава, учредители общества обращались за помощью к влиятельным лицам. Дело с легализацией объединения упрощалось и в том случае, если оно создавалось по стандартным («нормальным») уставам.
Действительно, правовые основы функционирования добровольных общественных организаций тщательно регламентировались в первую очередь их собственными уставами, которые «лишь в самой незначительной степени являлись продуктом творчества их учредителей». В то же время, необходимо отметить, что уставы 1860-х годов обладали достаточно произвольной манерой изложения материала, отражавшей индивидуальность составлявшего их автора. Да и в дальнейшем, не имея под рукой справочной литературы по составлению уставов (особенно в уездных городках и сельской местности), учредители руководствовались исключительно собственными соображениями, поэтому некоторые подобные документы включали в себя, помимо обязательных пунктов о цели и задачах данного общества, членстве в нём и пр., ещё и пункты, оговаривающие правила поведения; таким образом, некоторые уставы были фактически своеобразным сборником правил этикета. По мере роста числа общественных организаций и демократизации их состава требования, предъявляемые чиновниками к уставам, становились более жёсткими, чему способствовали принятые министром внутренних дел правила от 29 апреля 1897 г. Вследствие этого уставы многих старых обществ подвергались пересмотру с целью приведения их в соответствие с новыми требованиями.
Типовая структура устава была изложена К.Г. фон-Плато в составленных им «Общих указаниях для составителей уставов»: «Каждый устав должен начинаться указанием цели учреждения общества и способов достижения этой цели. Далее перечисляются средства, которыми общество предполагает покрывать свои расходы, указывается состав общества, обязанности и права членов, порядок управления его делами и отчетности, и, наконец, приводятся постановления на случай закрытия общества и ликвидации его дел». Специальным законодательным актом, общим для всех некоммерческих организаций благотворительной направленности, стал «Устав об общественном призрении в России», который регулировал все стороны деятельности благотворительных учреждений, создаваемых частными лицами. В Уставе предусматривалось, что создание благотворительных обществ и частных благотворительных заведений должно производиться в разрешительном порядке (ст. 175 Устава). Право утверждения уставов благотворительных обществ и частных благотворительных заведений предоставлялось Министерству внутренних дел с тем, однако, чтобы уставы были представлены в Кабинет Министров в случаях включения в них каких-либо правил, льгот и преимуществ, не предусмотренных названным законодательством и требующих Высочайшего разрешения (ст. 443 Устава). Частные благотворительные организации, в отличие от государственных, «не дозволялись к открытию, пока они не будут иметь своих средств, необходимых для их содержания» (ст. 442 Устава).
Разрешительный порядок учреждения благотворительных обществ и учреждений был усовершенствован в 1897 г. Были разработаны «нормальные» (примерные) уставы, такие, как Примерный устав общества пособия бедным, Устав попечительского общества о доме трудолюбия и т.д. После принятия этих нормативных актов порядок создания благотворительных организаций стал явочно-нормативным. Таким образом, законодательные и уставные акты являлись основой правового существования легальных общественных организаций. Именно поэтому их роль в процессе образования объединений так значительна. В то же время, сталкиваясь с реалиями жизни, добровольные общества старались втиснуть в жёсткие рамки уставов разнообразные, порой неожиданные, формы своей деятельности, ориентируясь на местные условия и потребности членов своих организаций. Активная деятельность общественно-культурных организаций вызывала пристальное внимание к ней со стороны местной администрации и правоохранительных органов, стремившихся регламентировать её настолько, чтобы каждый шаг членов объединений находился под постоянным контролем. В арсенал контролирующих средств входили ежегодные отчеты обществ перед губернатором и Министерством внутренних дел, регулярно посылаемые властям извещения о своих заседаниях, а также ходатайства на проведение любого массового мероприятия (лекции, народного чтения, спектакля, концерта, бала, маскарада, вечера и пр.), присутствие полицейских чинов на них с обязательным последующим отчетом перед губернатором о правильном расходовании денег, полученных с продажи билетов, и т.п.
Под особый контроль попадали общества «неблагонамеренные», нарушающие устав и отступающие от стандартного поведения, ожидаемого местной администрацией, к которым власти сначала применяли предупредительные меры, а если те не давали желаемого результата – закрывали. Тем не менее, практически сразу же после указа 1862 года начинают появляться полноправные некоммерческие организации, обладающие соответствующим статусом. После передачи регистрации НКО в ведение МВД процесс создания благотворительных обществ пошёл гораздо быстрее. В результате, к 1890 году было создано около 2000 новых организаций такого типа, однако их гражданско-правовой статус так и не был чётко определён. Тем не менее, отечественное право подразделяло их на две группы: благотворительные общества и благотворительные заведения.
Под благотворительными обществами понимались «добровольные объединения лиц, имеющие цель помогать нуждающимся в том или ином отношении». Деятельность благотворительных обществ сводилась к оказанию помощи нуждающимся деньгами или вещами, а также к учреждению и содержанию различного рода благотворительных заведений в рамках направлений деятельности общества. Благотворительные общества могли объединяться (и иногда объединялись) в союзы, а иногда имели довольно сложную многоступенчатую структуру, возглавляемую центральными органами, дающими направление деятельности всей организации. Благотворительные же заведения, в отличие от обществ, являлись «учреждениями для удовлетворения потребностей нуждающегося населения в стенах заведения», то есть нуждающиеся или жили в этих заведениях, или являлись в них для питания, ночлега и т.д. При этом юридического различия в правоспособности благотворительных обществ и заведений не было – она определялась лишь уставом самого общества. В итоге, к 1902 году в России функционировало больше десяти тысяч некоммерческих организаций: только благотворительных учреждений насчитывалось 11040 (4762 благотворительных общества и 6278 благотворительных заведений), причём из них около 8 тыс. находились в городах, а остальные – в сельской местности. Параллельно с развитием благотворительных НКО шло появление других видов некоммерческих организаций. Так, на рубеже XIX-XX вв. в России действовало 180 научных и свыше 300 культурно-просветительских обществ. При этом все учреждения подобного типа, действовавшие на территории России, несмотря на их общественный характер и статус некоммерческой общественной организации, состояли в ведении и надзоре Министерства внутренних дел, Ведомства православного исповедания, Министерства финансов и Министерства юстиции. Подводя итоги исследования, необходимо выделить в первую очередь следующее:
• формирование правовых основ создания, деятельности и ликвидации некоммерческих организаций общего типа (благотворительных, просветительских, научных и т.п.) в России началось с указа Екатерины II 1775 г.;
• законодательство об обществах и союзах включается в состав государственного (конституционного) права;
• вплоть до 1860-х гг., несмотря на наличие элементарной правовой базы, создание общественных организаций носит разрешительный характер и оформляется именными указами императора;
• вторая половина XIX века является периодом появления в отечественном праве новых видов некоммерческих организаций;
• в данный период активно формируется нормативно-правовая база в области регулирования создания и деятельности некоммерческих организаций;
• разрабатываются типовые («нормальные») уставы некоммерческих организаций, использование которых влечёт за собой упрощённый порядок регистрации;
• одновременно с действием общих указов и уставов в отношении благотворительных некоммерческих организаций регистрация прочих НКО по-прежнему осуществляется в индивидуальном порядке;
• поэтапно разрешительный порядок создания общественных организаций вытесняется явочно-нормативным;
• отсутствие единого закона об обществах и союзах, а также нечёткость формулировок существующего гражданского законодательства порождает административный и судебный произвол в отношении некоммерческих организаций; • складывается объективная историческая и правовая необходимость принятия единых правовых норм в отношении обществ и союзов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ И ИСТОЧНИКОВ
1. Устав Благочиния 1782 года. // ПСЗ. 1782. №15379.
2. Устав об общественном призрении в России. // Свод законов Российской Империи. 1892. Т. XIII.
3. Ануфриев Н.П. Правительственная регламентация образования частных обществ в России. // Вопросы административного права: - М., 1916.
4. Благотворительность в России. – СПб, 1907.
5. Благотворительные учреждения Российской Империи. - СПб, 1900.
6. Косихина Е.Г. Общественные организации российской провинции в 1864-1917 гг. // Интеллигенция в истории: Образованный человек в представлениях и социальной действительности. / РАН. Ин-т всеобщей истории; Отв. ред. Д.А. Сдвижков. – М., 2001.
7. Общественное и частное призрение в России. – СПб, 1907.
8. Положения о частных обществах, утверждаемых с разрешения министерств, губернаторов и градоначальников. / Сост. К.Г. фон-Плато. – Рига, 1903.
9. Степанский А.Д. История общественных организаций дореволюционной России. – М., 1979.
10. Степанский А.Д. Самодержавие и общественные организации России на рубеже XIX-XX вв. – М., 1980.
11. Абросимова Е.А. Исторические аспекты законодательного регулирования деятельности российских благотворительных организаций. // Правоведение. – 1992, №6. 12. Нормальные уставы благотворительных обществ. // Вестник благотворительности. – 1897, №9.